Resumo: O
presente trabalho tem como objetivo precípuo analisar a legitimidade de
atuação da Guarda Municipal como ente do sistema de segurança pública
na esfera municipal, pois na prática esta não se limita somente ao
instituído no artigo 144, §8º, da Constituição Federal, que se refere à
proteção de bens, serviços e instalações. Essas atribuições por si só já
são bastante amplas, conforme a interpretação dada ao texto legal. A
atuação das Guardas Municipais se reveste de versatilidade, sejam
ostensivamente nas ruas, no trânsito, na proteção do meio ambiente, no
reordenamento dos espaços públicos e na proteção as garantias dos
direitos fundamentais aos cidadãos. Os Guardas Municipais dotados de
poder de polícia, uniformizados, com a possibilidade de estarem armados,
são agentes importantes na esfera da segurança pública, dentro da sua
municipalidade. No entanto existe a necessidade de analisar o Poder de
Policia inerente as Guardas Municipais e suas características.
Palavras-chave: Guarda Municipal; segurança pública; poder de policia; municípios.
Abstract: This
work has as main objective to analyze the legitimacy of action of the
Municipal Guard as being the public security system at the municipal
level, since in practice this is not only limited to the established in
article 144, § 8, of the Constitution, which refers protection of goods,
services and facilities. These assignments alone are already quite
large, as the interpretation of the legal text. The performance of the
Municipal Guards is of versatility, are ostensibly on the streets, in
traffic, protect the environment, the redevelopment of public spaces and
protection guarantees fundamental rights to citizens. The Municipal
Guards endowed with police powers, in uniform, with the possibility of
being armed, are important agents in the realm of public safety within
its municipality. However there is a need to analyze the inherent police
power of the Municipal Guards and their characteristics.
1 INTRODUÇÃO
As
Guardas Municipais são instituições centenárias que existiam para
proteger as cidades, foram praticamente extintas durante o período
militar, devido à transferência da competência da Segurança Pública para
os Estados e retornaram a cena na Constituição de 1988 com a missão de
proteger bens, serviços e instalações conforme disposição do artigo 144
da Carta Magna.
Mas de fato, essas organizações exercem
as mais diversas funções, inclusive na Segurança Pública, então surge à
pergunta se os Guardas seriam investidos do Poder de Policia legitimando
sua atuação. Tal questionamento vem à baila devido ao caráter
eminentemente patrimonial conferido as Guardas Municipais existentes nos
diversos Municípios Brasileiros, que estariam em tese, vinculadas
apenas a questões de vigilância dos próprios municipais, sendo
necessária uma analise aos aspectos que envolvem as Guardas como
legislação pertinente e jurisprudência a respeito do assunto.
2 O PODER DE POLICIA E SUA NECESSIDADE E EFETIVIDADE
O
Poder de Policia é aquele exercido pelo Estado limitando as liberdades
individuais em nome do interesse público. Esse poder é exercido pelos
mais diversos órgãos da administração, em virtude do aumento da
incidência da proteção estatal aos mais variados serviços como meio
ambiente, transito, segurança pública, urbanismo, vigilância sanitária,
podendo ainda ser preventivo ou repressivo.
O primeiro seria antes da postura não
permitida na legislação ser praticada, já o segundo acontece em caráter
sancionatório ou para reparar alguma conduta ou dano já praticado. Esse
poder se torna efetivo quando um dispositivo legal é violado e o aparato
estatal tem que agir coercitivamente, com discricionariedade limitada,
em razão da legalidade, para a correção da conduta vedada por Lei se faz
infringida.
2.1. Da legitimidade das guardas municipais terem poder de policia
Uma
análise sobre o poder de policia se mostra pertinente em virtude da
sociedade, na sua maioria composta por leigos, questionar o poder de
policia conferido as Guardas Municipais para o cumprimento de suas
funções cotidianas.
Ao falar em poder de policia surgem
questionamentos sobre o que é, e quem tem esse poder de policia, além de
questionarem quais os requisitos para seu uso, e se as Guardas
Municipais estariam investidas nesse mister.
Em busca de tal legitimação a abordagem
inicial é feita no conceito do Poder de Policia exposto no Código
Tributário Nacional, mais precisamente no artigo 78, senão vejamos:
“Considera-se poder de policia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente a segurança, higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, á
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.”
Podemos ver a amplitude no Poder de Policia pelo conceito de Ventris (2010, p. 58),
“O
Poder de Policia não é exclusivo dos funcionários públicos com função
policial. O Poder de Policia, expressão máxima da soberania do Poder
Público, é exercido pelos três Poderes no exercício da Administração de
sua competência. Todo funcionário publico legalmente investido no âmbito
de sua competência legal, atua em nome do Estado, portanto a sua
atuação está revestida pelo Poder do Estado. É o Poder Público em ação
mediante a ação do funcionário público. Portanto, Poder de Policia não é
exclusivamente da Policia, qualquer que seja.”
No entanto o Poder de Policia teria o seguinte conceito para Meirelles (2007, p. 129),
“Poder
de Policia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para conter
os abusos do poder individual. Segundo ele o Estado detém a atividade
dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao
bem estar social e a segurança nacional.”
O Poder de Policia, portanto seria a
capacidade que o Estado possui em limitar as liberdades individuais em
nome do interesse publico para que a sociedade não seja privada do seu
bem estar, ou da sua segurança.
2.2. Do ente institucionalizado e suas atribuições
Na
cartilha de Atuação Policial na Proteção dos Direitos Humanos de
Pessoas em Situação de Vulnerabilidade podemos observar o conceito de
Poder de Policia de Segurança Publica, haja vista que,
“Poder de Policia é o mecanismo de
frenagem que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do
direito individual. Por ele, o estado limita os direitos individuais em
beneficio do interesse coletivo, restringe a atividade individual que se
revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem estar social.”
(SENASP, 20120, P.17)
Baseado nessa amplitude é possível
perceber o quanto é vasto a área de atuação das policias, mesmo que os
órgãos de controle social não tenham essa nomenclatura, mas com Leis
voltadas a garantia do bem estar público e com a obrigação de seguir os
princípios da Administração Pública, principalmente a legalidade na sua
atuação.
Ainda conforme Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo apud Di Pietro, (2009, p. 238),
“O
Poder Legislativo, no exercício do poder de policia que incumbe ao
Estado, cria por lei as chamadas limitações administrativas ao exercício
das liberdades públicas. A Administração Pública no exercício da
parcela que lhe é outorgada do mesmo poder regulamenta as Leis e
controla a sua aplicação, preventivamente (por meio de ordens,
notificações, licenças ou autorizações) repressivamente (mediante
imposição de medidas coercitivas).”
Entre tantos contornos atribuídos ao
poder de policia o mais importante e mais visível é o que diz respeito
ao restabelecimento da ordem pública, mais comum nas forças da Segurança
Pública.
2.3 O poder de policia e seu papel a manutenção da ordem pública
O
poder de policia da ordem pública é exercido pelos órgãos de policia
administrativa. Mais a versão mais adequada para esse esboço explicando
sobre o Poder de Policia e a Ordem Pública, no “[..] o poder de policia,
simplesmente como o poder que dispõe a administração pública para
condicionar ou restringir o uso de bens e o exercício de direito ou
atividades pelo particular, em prol do bem estar da
coletividade”.(ALEXANDRINO; PAULO; 2009, p238).
A importância de discutir o Poder de
Policia nessa obra vem à baila, porque a sociedade discute as
atribuições das Guardas Municipais questionando se essas instituições
teriam o Poder de Policia, se fazendo necessário além da conceituação do
Poder de Policia, explicitar se as Guardas estariam investidas desse
poder discernindo o Poder de policia Administrativo do Poder de Policia
de Segurança Pública.
É muito comum ocorrer essa distinção, ou
o desmembramento do poder de policia entre poder de policia
administrativo e poder de policia judiciário. Segundo expõe Vitta,
(2010, p. 24), “O antigo entendimento sobre rezava que a policia
administrativa seria de caráter preventivo, tendo a função de prevenir
todo ato suscetível de conturbar a ordem e a policia judiciária seria de
caráter repressivo”, mas em entendimento mais recente o autor assim
discorre a respeito do tema:
“A policia judiciária não reprime. Ela
intervém para ajudar na repressão resultante da condenação pronunciada
por um juiz. Nisso limita-se a sua tarefa. A policia administrativa
previne, sem qualquer dúvida, regulamentando, formulando ordens ou
proibições individuais (regulamentos de circulação, interdição de
atravessar uma rua, ordem de demolir um edifício ameaçado de ruína). Mas
ela reprime, também empregando a força para assegurar o respeito de
suas ordens e proibições sem recorrer à intermediação de um juiz.
(“grifo nosso”).”
Para Melo (2011, p.853), a Policia
Administrativa pode se definir como “atividade da Administração Pública,
expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com
fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a
propriedade dos indivíduos”, mediante uma ação ora fiscalizadora, ora
preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um
dever de abstenção (¨non facere¨) a fim de conforma-lhe os
comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.
A distinção entre Policia Administrativa e Policia Judiciária seria destrinchada a partir da seguinte perspectiva,
“O
que efetivamente aparta policia administrativa de policia judiciária é
que a primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralisar atividades
antissociais enquanto a segunda se preordena á responsabilização dos
violadores da ordem jurídica”. (MELO 2011, p.851)
Após tal explicação passa a ser ponto
pacifico que as policias responsáveis pela manutenção da ordem social
são aquelas que têm o cunho de policia administrativa, e devem, portanto
impedir, e às vezes até reprimir as violações de condutas.
2.4 Analise da questão do poder de policia e sua legalidade no trabalho das guardas municipais
As
Guardas Municipais seriam investidas do poder de policia
Administrativa, pois os poderes de Policia Judiciária, ou Policia de
Segurança Pública seriam, pelo menos a princípio, função primária das
Policias Civis e da Policia Federal. Mas também se faz necessária uma
distinção primordial entre os poderes de policia e o poder da policias, e
esta diferença é esclarecida na obra de Braga (1999, p. 57):
“[...] o poder da policia inexiste, e
seria uma aberração que existisse. Pode a organização policial usar do
poder de policia, que pertence á administração pública, para as
finalidades que lhe competem: atribuições de policia preventiva- manter a
ordem, evitar a infrações penais e garantir a segurança e de policia
judiciária apurar as infrações penais não evitadas, investigar e provar
os fatos, auxiliando na realização da justiça criminal. Logo poder de
policia não é um poder da Policia Militar.”
Baseado em tal preceito, a cerca do
instituto do Poder de Policia é possível aferir que o Poder de Policia é
atribuído pelo Estado a todos os seus agentes que devem legalmente
limitar ou disciplinar liberdades individuais em detrimento do interesse
público, e os integrantes da Guarda Municipal estão inseridos nesse
rol, com as prerrogativas de utilizar esse Poder de Policia para a
realização de suas atividades.
Por isso Para a proteção dos bens,
serviços e instalações Municipais as Guardas são investidas do poder de
Polícia com seus atributos característicos como a discricionariedade, a
coercibilidade, a auto executoriedade.
Conforme Meirelles apud Ventris
(2010, p. 59), “[...] o ato de policia é, em principio, discricionário,
mas passará a ser vinculado à norma legal que o rege estabelecer o modo e
a forma de sua realização”.
Devido às limitações impostas pelo texto
legal, os agentes da Guarda Municipal, assim como quaisquer outros
agentes públicos, devem zelar pela defesa da Constituição e pela
supremacia do interesse público, respeitando os limites do poder de
polícia, o que segundo Ventris (2010, p. 55),
“[...] é condicionado à
preexistência de autorização legal, explicita ou implícita, que outorgue
a determinado órgão ou agente administrativo a faculdade de agir, não
podendo, no entanto, ferir as liberdades públicas, ou seja, as
faculdades de autodeterminação, individuais e coletivas, declaradas,
reconhecidas e garantidas pelo estado.”
As Guardas Municipais são investidas do
Poder de Policia Administrativo, devem obedecer à vinculação e
legalidade estrita, com discricionariedade restrita no caso concreto e
que não existe o Poder de Policia e sim o Poder da Policia, devemos
analisar a relação entre a Guarda Municipal e a Segurança Pública,
através do policiamento Comunitário, da história das Guardas Municipais e
a possibilidade dos integrantes dessas instituições atuarem na
prevenção e até na repressão de delitos, pois na prática tal atuação já
acontece nos Municípios brasileiros.
3 GUARDA MUNICIPAL E SUAS ATRIBUIÇÕES
Após
abordagem dos temas relativos a Poder de Policia e a sua conferência
aos membros estatais, mais é necessário ir mais a fundo e relacionar
esse Poder de Policia a função das Guardas Municipais para uma análise
sobre o seu papel na Segurança Pública.
As Guardas Municipais foram dispostas na
Constituição da República de 1988, mais precisamente no artigo 144,
parágrafo §8, como uma organização para proteger Bens, Serviços e
Instalações conforme dispuser a Lei.
A investigação a respeito do significado
de bens, serviços e instalações deve ser feita individualmente para o
entendimento da amplitude do raio de ação em que as Guardas Municipais
podem atuar.
Para tanto vale o aprofundamento sobre a
interpretação constitucional que é dada para os bens serviços e
instalações públicas, principalmente sobre um esforço hermenêutico para
que o método usado seja aquele que alcance um melhor resultado.
3.1 Bens Públicos
A
Lei (10.406/2002), novo código civil prescreve, em seu artigo 98, que
são públicos os bens do domínio nacional, pertencentes ás pessoas
jurídicas de direito público interno: “São públicos os bens do domínio
nacional pertencente ás pessoas jurídicas de direito público interno;
todos os outros são particulares, seja qual for à pessoa a que
pertencerem”.
Segundo Machado (2009, p. 118), “bens
públicos são aqueles que estão sob o poder público e possuem utilidade
coletiva como as águas, jazidas, subsolo, espaço aéreo, florestas,
mangues, e o patrimônio histórico”.
Já Di Pietro (2008. p. 630), remonta ao período romano para citar as “(res communes que eram mares, portos, estuários, rios, insuscetíveis de apropriação privada)”, as “res publicae, que eram as terras de escravos, de propriedades de todos e subtraídas do comercio jurídico” e “res universitatis,
que eram fórum, ruas e praças públicas”. O conceito mais resumido e
talvez mais didático seja o de Bandeira de Melo (2011, p.103):
“Bens públicos são todos os bens que
pertencem ás pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União,
Estados e Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito
Público [...] O conjunto de bens públicos forma o domínio público, que
inclui tanto bens móveis como bens imóveis.”
O Código Civil de 1916 somente enumerava
como públicos os “bens pertencentes à União, Estados e Municípios”, com
a clara observância que o novo código de 2002 se adaptou melhor as
instituições publicas que surgiram após o código de 1916, os quais a
natureza jurídica não estavam bem ajustadas. Uma dúvida importante que
surge nesse caso é com relação ao conhecimento se os bens das Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista seriam considerados bens
públicos. Isso porque se a resposta for afirmativa, também seria
competência das Guardas Municipais a proteção desses bens.
Segundo Alexandrino (2009, p. 863), os
bens das sociedades de economia mista e das empresas públicas podem ser
públicos, variando caso a caso seja a finalidade a prestação de serviços
públicos ou se for voltada a atividade econômica, senão vejamos:
“[...] em razão do principio da
continuidade do serviço público, os bens das empresas públicas e
sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos que
estivessem sendo diretamente utilizados na prestação de serviço público,
seguem parcialmente, o mesmo regime jurídico dos bens públicos,
revestindo especialmente as características de impenhorabilidade e não
onerabilidade
Em síntese são bens públicos,
integralmente sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos, somente os
bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público. Os bens das pessoas jurídicas de direito privadointegrantes da administração pública não são bens públicos, (grifo nosso) mas
podem estar parcialmente sujeitos ao regime próprio dos bens públicos,
quando estiverem sendo utilizados na prestação de um serviço público.”
Em consonância com os pensamentos
doutrinários e jurisprudenciais expostos acima, entendemos que a
proteção às empresas publicas e sociedades de economia mista não é
tarefa a ser atribuída a Guarda Municipal, em virtude do regime jurídico
dessas empresas ser o de direito privado, visando inicialmente o lucro,
através da disputa com outras empresas do mercado econômico, a não ser
que alguma situação nesses locais aconteça em flagrante delito e a
Guarda Municipal atue, na qualidade de qualquer do povo, amparada pela
Lei Processual Penal. Quanto à classificação, os bens são dispostos no
Código Civil de 2002 sob a seguinte forma, mais precisamente no artigo
99 daquela Lei:
“Art. 99. CC. São bens públicos:
I- os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas ruas e praças;
II- os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a
serviço ou estabelecimento de administração federal, estadual,
territorial ou municipal, inclusive suas autarquias;
III- os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma
dessas entidades.”
Uma
observação interessante deve ser feita no parágrafo único deste artigo,
em virtude de se considerarem também como bens de uso dominical aqueles
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado
estrutura de direito privado, conforme descrição do parágrafo único do
artigo 99 do Código Civil,in verbis: “Não dispondo a lei em
contrário, consideram- se dominicais os bens não pertencentes ás pessoas
jurídicas de direito publico a que se tenha dado estrutura de direito
privado”.
A importância desse dispositivo é que
caso nenhuma lei estabeleça normas especiais sobre os dominicais seu
regime jurídico será o de direito privado. Podem ser desafetados.
Essa medida visa facilitar a desapropriação de bens dominicais, mais
devemos salientar que esses bens enquanto pertenceram ao poder público,
antes da desafetação, ou até mesmo na retomada para o poder público,
podem vir a ser objeto de proteção por parte da Guarda Municipal,
inclusive na ajuda de cumprimento de reintegrações de posse ou na
vigilância, para o impedimento de invasões.
3.2 Bens de uso comum do povo
Os
bens de uso comum do povo são os mais amplos porque neles estão
incluídos os rios, mares, florestas, praças, estradas ruas, mares, como
citado por Meirelles, (2007, pág.495) seriam “o todo, os locais abertos à
utilização pública”, adquirem esse caráter de comunidade, de uso
coletivo, de fruição própria do povo, sociedade. Ainda conforme
Meirelles apud Lima (2007, p.495) admite que “pode o domínio público
definir-se como a forma mais completa de participação de um bem na
atividade de administração pública.” São os bens de uso comum, ou do
domínio público, o serviço mesmo prestado ao público pela administração,
assim como as estradas, ruas e praças.
Para Gonçalves, (2008, p.270), os bens
de uso comum do povo “são aqueles que podem ser utilizados por qualquer
um do povo, sem formalidades, não perdendo essa característica se o
poder público regulamentar seu uso, ou torna-lo oneroso, instituindo
cobrança de pedágio como nas rodovias”.
Os bens públicos de uso comum são
aqueles acessíveis a todas as pessoas, mais precisamente os locais
abertos à visitação do público com caráter comunitário, de utilização
coletiva com a fruição própria do povo. Inalienável ou fora do comercio,
com a observância que em determinados casos especiais podem ter a
utilização restringida ou impedida, como por exemplo, um fechamento de
uma avenida para a realização de obras, ou a interdição de uma praça
para a realização de uma manifestação pública.
E nesse ponto relacionado aos bens
públicos de uso comum do povo surge um dos pontos dos defensores da
atuação da Guarda Municipal na Segurança Pública. Porque os bens dessa
natureza tem utilização ampla, com um número indeterminado de usuários,
então é possível imaginar a proteção da Guarda Municipal as ruas, mares,
praças, estradas, florestas, parques e outros.
A controvérsia, talvez uma das maiores
desse estudo, surge porque a proteção meramente patrimonial a esses
bens, de inúmeros frequentadores, implicaria numa dissociação da
segurança de quem os frequenta, coisa que na pratica não é possível,
porque tais servidores protegeriam um parque público e não poderiam
prestar socorro aos frequentadores de um parque, quando sofressem um
furto? Perder uma criança? Precisarem de uma informação? Ou mesmo
necessitar que alguém solicite auxilio médico? Não poderiam prestar tal
auxilio pela vinculação do Guarda Municipal a função exclusiva de
proteção ao patrimônio conforme explicitado por muitos.
Tal pensamento se espalha na ação dos
guardiões municipais perante todos os bens de domínio publico, porque
não é possível imaginar que delitos ocorram, ou a necessidade de
auxilio, informações, ou prestação de socorro a transeuntes de uma rua,
ou uma praça onde a Guarda esteja presente e mantenha a sua atuação
voltada apenas a o local, porque o lugar seria o meio voltado para um
fim de garantir lazer, ou transito, locomoção, e a Guarda Municipal deve
garantir que essa finalidade seja atingida pela população, sem a
interferência de terceiros, alem de que a segurança dos frequentadores
das praças, ruas, estradas, rios, mares, florestas e outros também é
competência daquela em virtude da segurança, da liberdade, ou da vida
dos frequentadores sopesar a importância daquele bem no momento em que o
Guarda Municipal se encontra de serviço ali, e se defronta
primeiramente com o problema.
3.3 Bens de uso especial
Os
bens públicos de uso especial são aqueles que as entidades públicas
respectivas destinam aos fins determinados ou aos seus serviços, como
terrenos ou edifícios aplicados ao seu funcionamento. Tendo como
características ser inalienável e imprescritível como os bens de uso
comum do povo e quando não mais se prestam a finalidade a qual se
destinam é possível suspender essa condição de inalienabilidade
legalmente através de concorrência publica.
Nessa perspectiva, Di Pietro (2008,
p.636), faz uma distinção interessante em sua obra ao explicar, que a
expressão uso especial, para designar essa modalidade de bem, não “é
muito feliz”, porque se confunde com outro sentido em que é utilizada,
quer no direito estrangeiro, quer no direito brasileiro, para indicar o
“uso privativo de bem publico por particular e também para abranger
determinada modalidade de uso comum sujeito a maiores restrições, como
pagamento de pedágio e autorização para circulação de veículos
especiais”.
Para Gonçalves, (2008, p.271), os bens
de uso especial são os que se destinam especialmente á execução dos
serviços públicos. “São os edifícios onde estão instalados os serviços
públicos, inclusive os das autarquias, e os órgãos da administração
(repartições públicas, secretarias, escolas, ministérios etc., sendo
exclusivamente usados pelo poder público)”.
Nesse tipo de bem fica mais fácil
visualizar a ação dos Guardas Municipais, que estão organizando as filas
de um hospital, ou prestam segurança aos usuários de um mercado
público, orientam através de informações a quem tem dúvidas em uma
repartição, ajudam no cumprimento dos atos administrativos emanados por
esses órgãos aos particulares, ressaltando o caráter da vigilância não
apenas patrimonial, porque cabe aos agentes da cidadania municipal
colaborar com o ideal funcionamento dos logradouros públicos e a correta
aplicação das posturas publicas.
3.4 Bens de uso dominical
Os
bens dominicais, segundo Alexandrino, (2011, p.864), “são aqueles que
constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades”. O autor
ainda especifica que “são todos aqueles que não têm uma destinação
pública definida, que podem ser utilizadas pelo estado para fazer renda ¨através dos tramites legais”, (grifo nosso).
Os bens de uso de uso dominial, ou
dominical partindo dessa premissa são todos aqueles que não são de uso
comum do povo, nem de uso especial, porque sobre os demais recai uma
destinação especifica. Alguns exemplos de bens dominicais são a divida
ativa, os móveis inservíveis, os prédios desativados e os terrenos de
marinha.
A ação da Guarda Municipal sobre esses
bens se restringe normalmente a vigilância, por exemplo, na fiscalização
a terrenos baldios em que não se possa jogar lixo, evitar furtos contra
esses bens que estão inutilizados, ou subutilizados, contra a ocupação
irregular, já que o Ministério da Justiça (SENASP. Res. Conf. Agrários,
pág. 06), orienta que em regra, a reintegração de posse, quando a
invasão já aconteceu “utilize as forças policiais militares e policial
federal, dado o treinamento diferenciado dessas tropas”.
A participação da Guarda Municipal nas
reintegrações de posse se dá de forma restrita em virtude da disparidade
de treinamento dessas organizações variarem de estado em estado e de
cidade e cidade. Enquanto em algumas cidades as instituições Municipais
de segurança têm grupamentos de controle de distúrbios civis treinados
esporadicamente e preparados para realizar uma intervenção, em outros a
Guarda Civil não passa de uma agencia de vigilância ou sequer existe,
dado o caráter facultativo para a sua constituição, conferido pela Carta
Magna Brasileira.
3.5 Instalações públicas
Ao
inverter a ordem de apresentação do artigo 144 da Constituição Cidadã,
analisando as Instalações Públicas de maneira secundária, por
entendermos que o leque de significados quando se fala em Serviços
Públicos é mais amplo, portanto merecendo uma atenção especial mais
adiante neste estudo.
As instalações Municipais, que são o
patrimônio físico da municipalidade, como os prédios que sediam os
serviços públicos de uso especial e bens dominicais. Portanto as
instalações públicas que conferem esse caráter eminentemente patrimonial
aos Guardas Municipais tanto estigmatizados pela população e pela
classe política Municipalista.·.
Ademais, dada a simplicidade do conceito
não cabem prolongamentos nessa obra por razão de tal definição não ter
interpretação divergente por parte da doutrina, senão vejamos a
definição de Frederico (2008, p. 45), á cerca do conceito de
instalações:
“Sobre instalações,
(grifo nosso) considerando a sua interpretação gramatical derivada do
verbo instalar, uma vez que não é uma terminologia jurídica, cabe
lembrar que este item sim pode ser considerado sobre o aspecto meramente
patrimonial, pois se refere ao ato ou efeito de instalar-se, desse
modo, às edificações pertencentes ou sob a guarda do poder público
municipal, podem ser consideradas instalações púbicas, trazendo com
isso, data vênia, a pseudo interpretação de “Guarda Patrimonial”.”
Essa definição de patrimônio é para
alguns o mister funcional exercido pela Guarda Municipal, equiparando
estes profissionais ao mero serviço de vigilância.
3.6 Dos serviços públicos
Os
Serviços Públicos são sem sombra de duvidas o campo mais abrangente na
atuação das Guardas Municipais. Segundo Frederico, (2010, p.230),
“Serviço Publico é considerado como atividade essencial e necessária a
sociedade, é toda ação destinada a obter determinada utilidade de
interesse para a coletividade, como a saúde, a educação, o transporte e
a segurança pública”. (grifo nosso). Estas atividades são exercidas pelo estado, ou em alguns casos, por particular, via concessão ou permissão.
Como exposto em tal conceito, a
segurança Pública também faz parte do rol de serviços prestados pelo
Estado. Se a Constituição da República confere as Guardas à função de
proteger os serviços públicos, tais organizações não estariam excluídas
do mister de participar do policiamento de segurança pública.
Meirelles (2007, p. 320), em uma
brilhante definição argumenta que [...] “serviço público é todo aquele
prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”.
O conceito de serviço público não é
ponto pacifico na doutrina porque pode variar de época, pra época em
virtude da variação de participação estatal nos destinos da sociedade,
hora em um sistema mais intervencionista, adotado pós-segunda guerra
mundial, hora num sistema mais neoliberalista, usado no Brasil
pós-democratização.
Essa variação ainda deve levar em
consideração as diferenças de povo, e as atividades que o estado pode
ser delegatório de serviços públicos como a educação que pode ser
prestada pelo poder público, ou por escolas privadas que tem a concessão
do poder público.
Os serviços públicos ainda na
classificação de Meirelles (2007, p. 321), seriam classificados conforme
a “essencialidade, a adequação e a finalidade”, com a classificação em
serviços públicos e de utilidade pública; próprios e impróprios do
Estado administrativos e industriais. Serviços próprios do Estado são
aqueles que não podem ser alvos de Delegação ou de Concessão por
influírem na ordem econômica ou na segurança nacional e serem de caráter
essencial para sociedade e para o próprio Estado. Exemplos, disso
seriam os serviços de policia e de preservação da saúde pública.
Esses serviços, seriam próprios do
Estado por se relacionarem intimamente com as atribuições do Poder
Público (segurança, policia, higiene, e saúde públicas, etc.) e para a
execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os
administrados. Devendo por isso ser prestados por órgãos públicos, sem
delegação a particulares.
Devemos ressaltar que os serviços de
utilidade pública são os que a Administração reconhece como sendo de
conveniência, mais não tão necessários ou essenciais, podendo ser
realizados por concessionárias, permissionários ou autorizatarios,
segundo Meirelles, (2007, p. 322), “nas condições regulamentadas e sobre
seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante
remuneração dos usuários”. Exemplos dessa modalidade são as
telecomunicações, energia elétrica e o transporte coletivo.
A atuação dos administrados, dependendo
do caso dependerá da outorga, por parte da Administração de licença,
permissões, autorizações, que deverá ser expedida após a certificação de
que os interessados atendem os requisitos legais para as devidas
expedições, cabendo às vezes ação discricionária do ente público. Por
isso o Poder de Policia já estudado neste trabalho, é também uma espécie
de Serviço Público, senão vejamos a relação que Bandeira de Melo,
(2011, p. 698), faz:
“Pelo poder de policia o estado mediante
Lei, condiciona, limita, o exercício da liberdade e da propriedade dos
administrados, a fim de compatibiliza-las com o bem estar social. Daí
que a Administração fica incumbida de desenvolver certa atividade
destinada a assegurar que a atuação dos particulares se mantenha
consonante com as exigências legais, o que pressupõe a pratica de atos,
ora preventivos, ora fiscalizadores, ora repressivos.”
É possível entender a amplitude do tema
serviços públicos e toda a enorme gama que sua proteção representa não
excluindo das Guardas Municipais a participação na segurança pública e
nem em outras posturas públicas, por também se entenderem como serviços
públicos, todos aqueles exercidos pelo Estado através do Poder de
Policia Administrativo conferido aos Municípios através do Pacto
Federativo.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conclui-se
que a função das Guardas Municipais não se restringe ao caráter
meramente patrimonial, como se apregoa pela maioria da população, em
virtude da amplitude interpretativa das suas atribuições no texto
normativo.
Por outro lado percebeu-se que as
Guardas Municipais enfrentam dificuldades seja pela falta de
padronização no território nacional, ou ausência de uma regulamentação
que garanta uniformidade de procedimentos, recursos e procedimentos a
serem adotados pelos profissionais dessas corporações.
Assim como em alguns países do primeiro
mundo a segurança parte para uma tendência municipalista, porque nas
localidades aonde o crime e a desordem urbana acontecem é que se torna
possível uma solução aos conflitos, encabeçada pelas Guardas Municipais e
a função constitucional não apenas na proteção de Bens, Serviços,
Instalações, como principalmente protegendo pessoas e os Direitos e
Garantias Fundamentais, através do Poder de Policia conferido aos entes
estatais, inclusive os Municípios, para o cumprimento da Lei, no que
tange aos delitos posturais, mediação de conflitos e até mesmo na esfera
criminal quando se tratar de flagrante delito auxiliando as demais
forças de segurança.
Referencias
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